La jurisprudence du Conseil constitutionnel en 2000 : un décalogue à l'usage du législateur ? Avertissement

1. Tu ne te prendras pas pour Dieu.
Autrement dit : "Tu ne cèderas pas à la tentation de décrire un état idéal des choses en imaginant transfigurer le monde par la seule grâce du verbe normatif. Ce faisant, tu imposerais en effet à autrui (particuliers, collectivités publiques, employeurs, etc.) des obligations impossibles à respecter, avec les kafkaïennes conséquences contentieuses qui en résulteraient". Cette tentation "démiurgique" est contraire à la Constitution, que ce soit sur le terrain de l'égalité, de l'incompétence négative ou sur d'autres (voir, à propos des "objectifs à atteindre" par les documents d'urbanisme, la décision n°2000-436 D.C. du 7 décembre 2000, loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cons. 13).

2. Tu respecteras l'indivisibilité de la République et l'égalité des droits, qui est notre héritage le plus précieux des Lumières. La République dialogue directement avec chaque citoyen. Elle n'a que faire de la médiation de "groupes d'appartenance" qui enfermeraient juridiquement les citoyens dans leurs origines (voir, à propos du "pacte" qui lierait les départements d'outre-mer à la République, la décision n°2000-435 D.C. du 7 décembre 2000, loi d'orientation pour l'outre-mer, cons.8).

3. Tu ne limiteras jamais une liberté sans motif d'intérêt général (voir, à propos du "jour de non-chassse", la décision n°2000-434 D.C. du 20 juillet 2000, loi relative à la chasse, cons. 29 à 31) ; et lorsque tu limiteras une liberté, tu détermineras toi-même ces limites et n'abandonneras pas la fixation de leurs contours aux autres pouvoirs : l'exécutif ou le judiciaire (voir, à propos de l'"amendement Michelin", la décision n°99-423 D.C. du 13 janvier 2000, loi relative à la réduction négociée du temps de travail, cons. 6 à 8 ; ou, à propos de la responsabilité pénale des "hébergeurs" de sites internet, la décision n°2000-433 D.C. du 27 juillet 2000, loi modifiant la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cons. 61 ; ou encore l'article illisible sur l'urbanisme commercial dans la décision n°2000-435 D.C. du 7 décembre 2000, loi d'orientation pour l'outre mer, cons. 52 et 53).

4. Tu ne remettras pas en cause, sans motif impérieux, l'économie des conventions légalement conclues (voir, à propos de la poursuite des conventions conclues sous l'empire de la première loi sur les 35 heures, la décision n°99-423 D.C. du 13 janvier 2000, loi relative à la réduction négociée du temps de travail, cons.37 à 46 ; ou, à propos de la "pérennisation" forcée des conventions conclues par les filières immobilières de la Caisse des dépôts et consignations, la décision n°2000-436 D.C. du 7 décembre 2000, loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cons. 46 à 51).

5. Tu respecteras la cohérence, les caractéristiques fondamentales et les finalités des législations que tu as toi-même bâties. En les altérant, tu risquerais de méconnaître le principe d'égalité, tout en compliquant exagérément les textes (voir, à propos de la "ristourne dégressive" de C.S.G., la décision n°2000-437 du 19 décembre 2000, loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, cons. 5 à 10 ; ou, à propos de l'"écotaxe", la décision n°2000-441 D.C. du 28 décembre 2000, loi de finances rectificative pour 2000, cons. 32 à 38).

6. Tu n'entraveras pas la libre administration des collectivités territoriales et t'abstiendras à cet égard de réduire exagérément la part de leurs recettes propres dans leurs ressources globales (voir, à propos de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, la décision n°2000-432 D.C. du 12 juillet 2000, loi de finances rectificative pour 2000). Tu t'abstiendras également de les sanctionner sans prendre en considération la valeur de leurs raisons (voir, à propos de la sanction des obligations relatives aux logements sociaux, la décision n°2000-436 du 7 décembre 2000, loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cons.44 et 45).

7. Tu respecteras la lettre et l'esprit des institutions : si le constituant a voulu que le Sénat "assure la représentation des collectivités territoriales", ne le fais pas élire par un collège composé par une proportion trop grande de non-élus (décision n°2000-431 D.C. du 6 juillet 2000, loi relative à l'élection des sénateurs, cons. 2 à 9).

8. Tu respecteras les règles du jeu dont, en matière de procédure, la Constitution et tes propres règlements ont entouré tes délibérations : tu éviteras donc les "amendements tardifs" sans lien direct avec le texte en discussion ; tu écarteras les "cavaliers" budgétaires, sociaux ou autres (décision n°2000-434 D.C. du 20 juillet 2000, loi relative à la chasse, cons. 2 à 6, 7 à 10 et 11 à 14 ; décision n°2000-435 D.C. du 7 décembre 2000, loi d'orientation pour l'outre mer, cons. 56 à 58 ; décision n°2000-442 D.C. du 28 décembre 2000, loi de finances pour 2001, cons. 33 à 36...).

9. Tu respecteras la hiérarchie des normes voulue par la Constitution : tu ne détruiras donc pas dans une loi ordinaire le fondement constitutionnel d'une loi organique (voir, à propos du seuil de 3500 habitants au-dessus duquel le scrutien municipal se fait sur des listes bloquées, les décisions n°2000-427 D.C. du 30 mars 2000, loi organique relative aux incompatibilités entre mandats électoraux, et n°2000-429 D.C. du 30 mai 2000, loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, cons. 19 à 21). De même, tu n'encombreras pas la loi de mesures réglementaires (vvoir, à propos des règles publicitaires, la décision n°2000-433 D.C. du 27 juillet 2000, loi modifiant la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cons. 11 à 15).

10. Tu n'abdiqueras les prérogatives que t'as confiées la Constitution ni en t'obligeant à légiférer à l'avenir dans tel ou tel sens (décision n°2000-435 D.C. du 7 décembre 2000, loi d'orientation pour l'outre-mer, cons.54 et 55 ; décision n°2000-429 D.C. du 30 mai 2000, loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, cons. 14 et 15), ni en te liant, en dehors des cas prévus par la Constitution, aux résultats des consultations populaires que tu auras organisées (décision n°2000-428 D.C. du 4 mai 2000, loi organisant une consultation de la population de Mayotte, cons. 11 à 13). * * *

En bref : "De loi inutile t'abstiendras ; claire et précise rédigeras ; loi fourre-tout éviteras ; conséquent demeureras : ton pouvoir pleinement exerceras ; mais pouvoir réglementaire n'usurperas"...

Il faut espérer que ces préceptes seront entendus par le législateur.

Ils sont d'ailleurs fondés sur le bon sens démocratique plus encore que par de savantes exégèses textuelles.

Ces préceptes ont une étroite parenté avec les suggestions qu'année après année prodiguent aux pouvoirs publics le Conseil d'Etat, le Secrétariat général du Gouvernement et les services des assemblées. De ces suggestions, certains chefs de gouvernement ont au demeurant bien voulu faire une ligne de conduite dans le passé (voir la circulaire de M. Rocard du 25 mai 1988 sur la "méthode de travail du gouvernement", ou bien la circulaire de M. Juppé du 21 novembre 1995 relative aux "études d'impact" des projets de loi...).

Le Conseil constitutionnel les as énoncés avec tact, car la proportion des dispositions censurées a été très inférieure, en 2000, à celle des dispositions contestées dans les saisines. C'est ainsi que des dispositions importantes, hautement controversées et juridiquement délicates sont sorties sans encombres de l'épreuve de constitutionnalité (congrès institué dans les départements d'outre-mer, suppression de la "vignette", licences "U.M.T.S.", indemnisation des préjudices causés par l'amiante) ou au prix de simples accros (deuxième loi sur les 35 heures, limitation du cumul des mandats, parité, obligations imposées aux communes par la "loi Gayssot" en matière de logements sociaux...).

Certes, le Conseil constitutionnel a pu remettre en cause l'intention du législateur, y compris sur des points qui lui tenaient à coeur (voir, à propos de la ristourne dégressive de C.S.G., loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ; ou à propos de l'"écotaxe", loi de finances rectificative pour 2000), mais il n'a manifestement jamais eu pour intention de lui infliger un camouflet.

"La présence d'un texte de cette nature sur le site internet du Conseil constitutionnel est profondément choquante", déclare Raymond Forni dans un communiqué. "Ces commandements portent gravement atteinte à l'image du Parlement et au principe de la séparation des pouvoirs."Raymond Forni a annoncé sa décision de "saisir le président de la République, garant des institutions, et le président du Conseil constitutionnel, afin d'obtenir des explications sur les conditions dans lesquelles la haute juridiction a pu reprendre à son compte un tel document en le publiant sur son site internet dans la présentation de son bilan pour l'année 2000".

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